Avalik teave kohalikus omavalitsuses: 5 asja, mida tähele panna

15.03.2022 Avalik teave kohalikus omavalitsuses: 5 asja, mida tähele panna

Kui erasektor liigub rangema andmekaitse, siis avalik sektor suurema avalikustamise suunas. Avaliku teabe temaatika on sama aktuaalne nagu GDPR – näiteks hiljuti otsustas Riigikohus, et kohalikul omavalitsusel ei ole õigust oma määrustega avaliku teabe seadusest kõrvale kalduda. Praktika näitab aga, et ühtne arusaam sellest, millal tuleb teavet väljastada, ei ole avaliku võimu asutustes veel juurdunud. Mida peaks kohalik omavalitsus avaliku teabega seoses silmas pidama?

 

  1. Miks peab KOV teavet avalikustama?

Põhiseaduse § 44 näeb ette igaühe õiguse saada informatsiooni. Selle üks väljendus on avaliku võimu tegevuse kohta teabe saamise õigus, mida reguleerib avaliku teabe seadus (AvTS). Lihtsustatult öeldes tuleb avaliku teabe seadusega tagada, et avalike ülesannete täitmise käigus loodud teave oleks avalik ning juurdepääsetav kõigile. See on omakorda vajalik, et avaliku võimu tegevus oleks läbipaistev ja kontrollitav.

Õigus saada informatsiooni tähendab, et KOV peab igaühele tema nõudmisel väljastama teavet enda tegevuse kohta. Avalikustamisele ei kuulu aga kogu KOV-i valduses olev teave. Lihtsustatult öeldes tuleb teabe avalikustamise puhul vastata kahele küsimusele: (1) kas tegemist on avaliku teabega ning (2) kas kehtib mõni erand, mis võimaldab KOV-il teabe väljastamisest keelduda. Vaatlemegi neid allpool.

  1. Milline KOV-i tegevusega seonduv teave on avalik?

Avalik teave peab olema loodud avalikke ülesandeid täites. Kuna reeglina täidabki KOV avalikke ülesandeid, siis tuleb eeldada, et kogu KOV-i käsutuses olev teave on avalik. Seejuures on avalik mitte üksnes KOV-i enda organite, vaid kõikide munitsipaalasutuste ja hallatavate asutuste (nt kool, hooldekodu jne) käsutuses olev teave.

Veelgi enam – AvTS-i järgi on avaliku teabe valdajaks ka eraisik, kui ta täidab avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaal- või muid avalikke teenuseid. Näiteks kui KOV sõlmib erafirmaga lepingu lasteaia pidamiseks või hariduse osutamiseks, siis on avaliku teabe valdajaks ka see erafirma, kuna ta täidab KOV-i volitusel avalikke ülesandeid. Kohtupraktikas on avaliku teabe valdajaks peetud ka näiteks haiglaid, koole, vanglaid. See kehtib siiski ainult juhul, kui teenuse osutamise käigus puutub erafirma kokku teenuse adressaatidega (lapsed, patsiendid jne); kui aga tegu on abistava teenusega (nt koristustööd koolides), siis ei täida erafirma avalikku ülesannet. Lisaks on erafirma käsutuses olev teave avalik vaid osas, milles see puudutab avaliku ülesande täitmist – st nt andmed firma muude lepingute, sisesuhete jms kohta avalikud ei ole.

  1. Millal ei pea KOV avalikku teavet väljastama?

Siiski saab teatud juhtudel keelduda teabe väljastamisest ka siis, kui teave kui selline on avalik, kui seadus seda võimaldab. Sellised erandid on toodud eelkõige AvTS §-des 23 ja 35 ning teenivad nelja peamist eesmärki:

  1. kaitsta kolmandate isikute õigusi – nt ei pea KOV avaldama teavet, mis sisaldab delikaatseid isikuandmeid, perekonnaelu üksikasju ja ärisaladust. Ärisaladus on ehk praktikas enim kasutatav alus teabe väljastamisest keeldumiseks. Tuleb pidada silmas, et KOV-il ega selle hallataval asutustel endal ei saa üldjuhul ärisaladust olla, v.a siis, kui on tegemist selgelt ärilise teenuse osutamisega (näiteks müüb KOV oma sümboolikaga meeneid). Teiste isikute ärisaladuse kindlaksmääramine valmistab praktikas tihti probleeme – üldreegel peaks olema see, et KOV peab küsima isikult, kelle ärisaladust dokument võib sisaldada, mis on ärisaladuse maht, kuid KOV peab ka ise teatud määral üle kontrollima, mis ulatuses kujutab teave endast ärisaladust;
  2. kaitsta avalikke huve – näiteks riigisaladust, julgeolekut jne;
  3. mitte väljastada dokumentide vahepealseid versioone ega dokumente, mis eelnevad otsuse tegemisele – siia kuuluvad näiteks otsuste eelnõud ja KOV-i sisene kirjavahetus;
  4. mitte üleliia häirida KOV-i töökorraldust, st vältida olukorda, kus teabenõuetele vastamine kahjustaks muude kohalike ülesannete täitmist (kui nõutakse teavet väga suures mahus, näiteks kõigi KOV-i sõlmitud lepingute või nendes kajastuvate teenusehindade kohta pikema perioodi jooksul).

 

  1. Kuidas vormistada teabe väljastamisest keeldumist?

Enamike eelmises punktis toodud erandite puhul tuleb silmas pidada, et KOV saab teabe väljastamisest keelduda vaid siis, kui teave on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks. Riigikohus on leidnud, et AvTS § 35 seab juurdepääsupiirangu sõltuvusse asutuse juhi haldusaktist[1]. See tähendab, et kui KOV ei ole otsustanud tunnistada teavet asutusesiseseks, ei saa KOV keelduda selle väljastamisest. Siiski saab konkreetse dokumendi asutusesiseseks tunnistamine toimuda ka pärast seda, kui KOV saab selle dokumendi kohta päringu.

  1. Kas KOV saab reguleerida, milline teave on avalik?

Teabe avaldamisel peab KOV hoolikalt järgima AvTS-i. KOV-il on otsustusõigus olemas vaid juhtudel, kui tuleb tõlgendada AvTS-i mõisteid – näiteks saab KOV hinnata, millal kahjustab teabe kogumine tema ülesannete täitmist, millal on eelduslikult tegemist ärisaladusega jne.

AvTS-i reegleid KOV aga ise muuta ei saa. Nii tegi Riigikohus hiljuti lahendi asjas, kus küsimuseks oli see, kas KOV saab volikogu määrusega keelata volikogu istungi salvestist kopeerida ja kantseleist välja viia.[2] Riigikohus leidis, et KOV-i volikogu ei saa seda teha vaatamata oma autonoomiale. Nimelt peab AvTS-ist kõrvalekaldumiseks olema sõnaselge alus seaduses ning KOKS-ist sellist alust praegu ei tulene.

 

[1] 10.09.2021 otsus asjas nr 3-19-2069, p 13.

[2] 2.11.2021 otsus asjas nr 5-21-6.