Kas eriolukord toob kaasa uue reaalsuse – virtuaalse haldusmenetluse?

15.04.2020 Kas eriolukord toob kaasa uue reaalsuse – virtuaalse haldusmenetluse?

Eriolukorra ajal on keelatud kõik avalikud kogumised ja tungivalt soovitatav hoiduda inimkontaktidest. See tähendab, et avatud haldusmenetlused koos istungite, avalike aruteludega jne ei ole praegu tavapärasel kujul võimalikud. Kas need tuleb kõik edasi lükata või on siiski võimalus viia need läbi digitaalselt?

Kohalike omavalitsuste puhul puudutab see küsimus eelkõige planeerimismenetlusi, kus planeeringu avalik väljapanek ja avalik arutelu on seaduse järgi kohustuslikud. Lisaks tulevad kõne alla ka kõik teised avatud haldusmenetlused, näiteks keskkonnaalased. Põhimõtteliselt tekib sama probleem ka kõikides muudes menetlustes, kus tuleb kaasata mitu isikut, nt ehitusloa puhul naabrid.

Rahandusministeeriumi soovitused planeerimismenetluses

Seoses planeerimismenetlustega on Rahandusministeerium avaldanud konkreetsed soovitused:

  • kõik eriolukorra ajale kavandatud avalikud planeeringute arutelud tuleb edasi lükata ja teatada sellest kõigile isikutele, keda on aruteludest teavitatud;
  • erandiks on detailplaneeringu arutelu pärast avalikku ettepanekut – seda on võimalik viia läbi elektrooniliselt, kui kõik kaasatud isikud on andnud selleks nõusoleku;
  • planeeringute, mille puhul võib eeldada laiemat üldsuse huvi (üldplaneering, teemaplaneering ja kohaliku omavalitsuse eriplaneering), avalikustamine tuleb edasi lükata. Soovitatav on seda teha ka detailplaneeringu puhul;
  • kui planeeringu avalik väljapanek on juba alanud, siis seda on soovitatav korrata pärast eriolukorra lõppemist. Alanud avaliku väljapaneku jätkamisel tuleb aga eelistada materjalidega tutvumist elektrooniliselt.

Seega on üldiseks põhimõtteks kõikide avalike arutelude ja avalike väljapanekute edasilükkamine. Praeguseks on enamus kohalike omavalitsusi ministeeriumi soovitusi järginud ning jätnud planeerimismenetlustes avalikud arutelud ja väljapanekud ära.

Ka muud avalikud menetlused oleks soovitatav edasi lükata

Samad kaalutlused ja põhimõtted – st reegliks on menetluse edasilükkamine – peaksid kehtima ka kõikide muude avatud haldusmenetluste jaoks. Isegi kui seaduses on toodud konkreetsed tähtajad menetluse läbiviimiseks, siis mõjuval põhjusel võib need edasi lükata. Küll tuleb seejuures teavitada uuest tähtaegadest või vähemalt sellest, millal need selguvad.

Tähtaja ületamine ei too üldjuhul menetluse tulemuse (haldusakti, st nt planeeringu kehtestamise vms otsuse) õigusvastasust. Erandiks on olukord, kus avatud menetluse edasilükkamine võis mõjutada asja tulemust. Selline võimalus on pigem teoreetiline, kuna menetluse edasilükkamine ei jäta osalejaid õigusest kaasa rääkida ega vabasta kohalikku omavalitsust kohustusest kaaluda eri huve. Samas, kuna majanduslik olukord muutub väga kiiresti, siis ei ole välistatud, et menetluse edasilükkamise ajal muutub huvide tasakaal ning see mõjutab ka menetluse tulemust.

Kas virtuaalne avatud menetlus on keelatud?

Üldiselt peaks haldusmenetluse läbiviimine elektroonilisel või virtuaalsel kujul olema võimalik. Haldusmenetluses kehtib vormivabaduse põhimõte, st toimingu vormi valib haldusorgan. Isegi kui seadus näeb ette teatud vormi, näiteks avalik arutelu valla keskuses, siis on Riigikohus öelnud, et sellises olukorras võib arutelu läbi viia muus vormis, kui seaduses toodud vorm on ebamõistlik – mida ta pandeemia ajal kahtlemata on.

Mõistagi peab virtuaalse haldusmenetluse korral menetlusosalisel olema kõik õigused, mis oleksid tal juhul, kui ta osaleks menetluses füüsiliselt kohal viibides. Nendeks on näiteks õigus esitada selgitusi ja vastuväiteid, tutvuda dokumentidega jne.

Virtuaalse haldusmenetluse ohud

Miks aga ei peeta virtuaalset haldusmenetlust soovitavaks? Vastus peitub avatud menetluse olemuses: selleks on arvestada avalikkuse seisukohtadega võimalikult varakult ja seeläbi legitimeerida halduse otsuseid. See omakorda nõuab, et arutatavate teemade ring ei ole piiratud – st kui üks osalistest tõstatab uue teema, peab teistel olema võimalus avaldada selle kohta arvamust jne. Analoogselt on õiguskantsler näiteks seoses kohaliku omavalitsuse volikogu istungi pidamisega elektrooniliselt märkinud, et sisuline demokraatia on sel juhul tagatud väiksemal määral kui tavaliselt.

Sellepärast ei asenda avatud menetlust pelgalt see, kui igalt puudutatud isikult küsitakse elektrooniliselt arvamust. Avaliku arutelu on võimalik virtuaalselt läbi viia vaid sellises süsteemis, mis võimaldab suhelda ja vahetada arvamusi sünkroonses otsesuhtluses.

Teine virtuaalse haldusmenetlusega seotud probleem seisneb selles, et igaühel ei pruugi olla võimalust ja oskusi elektroonilises menetluses osaleda. Siin võib paralleeliks tuua Riigikohtu otsuse, kus arutluse all oli mittetulundusühingute majandusaasta aruannete elektrooniline esitamine. Riigikohtu üldkogu enamus (mitu riigikohtunikku asus eriarvamusele) leidis küll, et võimalus esitada aruandeid üksnes elektrooniliselt ja mitte paberil ei riku iseenesest mittetulundusühingute õigusi, kuna juriidiliste isikutena peab neil olema vastav võimekus. See ei pruugi aga kehtida füüsiliste isikute puhul, kes soovivad avatud menetluses osaleda. Seega võib haldusmenetluse läbiviimine ainult digitaalses vormis rikkuda isikute õigusi.

Kuidas praktikas toimida?

Kokkuvõtvalt on rusikareegliks eriolukorra ajal kõik avatud haldusmenetlused edasi lükata. See puudutab ka juba alustatud menetlusi. Kui korraldada elektrooniline menetlus ja virtuaalne arutelu, siis on alati risk, et menetlusest välja jäetud isik vaidlustab selle ja kogu menetlus tuleb läbi viia uuesti. Virtuaalse menetlusega seondub vähem ohte siis, kui menetluses ei põrku kokku vastandlikud huvid.

Ilmselt ei ole osa inimesi menetluse edasilükkamisega rahul ning nõuavad avatud menetluse läbiviimist kohe ja näiteks elektrooniliselt. Siis jääb üldiseks põhimõtteks, et toimingu vormi valib kohalik omavalitsus ise ning menetlusosaline ei saa kindlat vormi nõuda. Menetluse edasilükkamist saab küll vaidlustada, kuid selle edukuse tõenäosus on väike.

Vitali Šipilov
Vandeadvokaat