Kohtuliku kontrolli sõela läbivad haldusaktid – müüt või reaalsus?

15.04.2020 Kohtuliku kontrolli sõela läbivad haldusaktid – müüt või reaalsus?

Kohtuliku kontrolli edukalt läbiva haldusakti koostamiseks ei pea olema õigusteadmistega isik. Piisab, kui iga otsustaja mõtestab enda jaoks lahti haldusakti õiguspärasuse eeldused. Selle infokirja eesmärk on anda otsustajale lühike universaalne kontrollnimekiri kui tööriist aspektidest, mida tuleb otsuseid tehes silmas pidada.

Kohalikule omavalitsusele (KOV) on antud seadusega pikk loend ülesannetest alates sotsiaalteenuste osutamisest kuni ruumilise planeerimise ning erinevate asutuste nagu koolid ja hooldekodud ülalpidamiseni. Ülesannete täitmiseks KOV-id viivad läbi haldusmenetlusi ning võtavad iga päev vastu erinevaid haldusakte väga erinevates valdkondades (sundvalduse seadmine, toimetulekutoetuse andmine, kasutusloa andmisest keeldumine jmt). Haldusmenetlus lähtub ideest, et haldusorgani ülesandeks on teha sisuliselt korrektseid otsuseid, mis tagavad kohaliku elu tõrgeteta toimimise. KOV‑id seisavad oma kodanike parimate huvide eest, tehes otsuseid, mis reeglina läbivad kohtuliku kontrolli, kuid praktikas esineb ka olukordi, kus parima kavatsusega tehtud otsus kohtulikku kontrolli ei läbi ning tõusetub ebavajalik kohtuvaidlus koos kaasnevate kuludega. Selliseid olukordi tuleks KOV‑idel vältida, sest kohtuliku kontrolli sõela mitteläbivad haldusaktid kohus tühistab ning KOV-l tuleb uuesti sama küsimusega uuesti tegeleda. 

Kohtuliku kontrolli edukalt läbiva haldusakti koostamiseks ei pea olema õigusteadmistega isik. Piisab, kui iga otsustaja mõtestab enda jaoks lahti haldusakti õiguspärasuse eeldused. Selle infokirja eesmärk on anda otsustajale lühike universaalne kontrollnimekiri kui tööriist aspektidest, mida tuleb otsuseid tehes silmas pidada. Iga otsustaja peab järgima ka  eriseadustest tulenevaid valdkonna spetsiifikale vastavaid nõudeid, mida käesolev infokiri ei kajasta.

  • Milline on õiguspärane haldusakt?

HMS § 54 sätestab, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Nimetatud säte kätkeb haldusakti õiguspärasuse eeldused ning nõuab endas nii HMS‑ist, eriseadustest sisalduvatest nõuetest kui ka haldusõiguse üldpõhimõtetest kinnipidamist ja tegemist on eeldustega, millest kohus kohtuliku kontrolli läbiviimisel lähtub. Ainuüksi ühe nõude eiramise korral on haldusakt õigusvastane ja kohtulikku kontrolli ei läbi, välja arvatud juhul, kui rikkumine ei ole oluline.

  • Pädev haldusorgan

Pädev haldusorgan tähendab seda, et haldusotsuse võib teha ja sellele eelneva menetluse läbi viia vaid pädev haldusorgan. Näiteks tegeleb riiklike maksude määramise ja kogumisega Eesti Vabariigis Maksu- ja Tolliamet ning ka parima tahtmise juures ei saa Tallinna linn asuda tegema ettevõtetele käibemaksu tasumata jätmise korral maksuotsuseid või ettevõtete juhatuse liikmetele vastutusotsuseid. Kohaliku omavalitsuse pädevuses on kohalike elu küsimuste lahendamine, mida teevad nii volikogud kui ka valitsused. Pädevuse puhul tuleb meeles pidada, et mitmed küsimused kuuluvad volikogu ainupädevusse (koormiste määramine, eelarve vastuvõtmine ja muutmine) ning eksimus pädeva isiku määramisel (valitsus lahendab volikogu ainupädevuses olevaid ülesandeid) tähendab kohaliku omavalitsuse kontekstis seda, et tehtud haldusakt ei vasta õiguspärasuse eeldustele.

  • Kooskõla kehtiva õigusega ja õigusliku alus

Seaduse ülimuslikkus ehk kõrgemalseisvate õigusaktide silmaspidamise kohustus on esmane sisuline nõue haldusaktile. Akti andmine ei tohi olla seaduste ja määrustega ega ka haldusorgani jaoks kohustuslike varasemate haldusaktidega või -lepingutega vastuolus. Näiteks ei ole võimalik haldusorganil väljastada ehitusluba korterelamu ehitamiseks kui detailplaneering võimaldab kinnistule ehitada vaid üksikelamuid. Samuti ei saa kohalik omavalitsus jätta isikut ilma toimetulekutoetusest olukorras, kus isik kõikidele abisaajatele seaduses sätestatud eeldustele vastab.

Lisaks on absoluutsena sätestatud HMS-is õigusliku aluse väljatoomine ehk viide õigusakti normile, mis lubab otsustuse teha. Õiguslik alus võib olla nii kohustav (haldusakt tuleb väljastada) kui lubav (tuleb kaaluda, kas haldusakt tuleb väljastada). Kohaliku omavalitsuse kontekstis tähendab õigusliku aluse väljatoomise nõue seda, et viidata tuleb iga otsustuse aluseks olevatele normidele, koos vajalike seadustega, millega pädevus antud on. Näiteks tuleb detailplaneeringu kehtestamisel viidata nii kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele kui ka planeerimisseadusele ning vajalikele muudele asjakohastele seadustele, mida kohaldati.  

  • Proportsionaalsus

Proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et riik ei piiraks isikute õigusi ega tekitaks neile muid koormavaid tagajärgi tühja-tähja pärast, vaid ainult siis, kui see on hädavajalik. Ka see põhimõte nõuab, et asutus mõtleks oma otsuse piisava põhjalikkusega läbi, et vältida tarbetuid ebameeldivusi isikutele. Näiteks ei oleks kohaliku omavalitsuse poolt proportsionaalne nõuda maaomanikult lihtsa maakorraldustoimingu läbiviimiseks detailplaneeringu menetluse algatamise taotluse esitamist. Samas saab keskkonnamõjude hindamise  läbiviimist suurtootmisega seotud üksuse planeerimisel pidada proportsionaalseks nõudeks selleks, et tagada keskkonna ja inimeste tervise igakülgne kaitstus.

  • Kaalutlusvigade puudumine

Kaalutlusõigus (diskretsioon)  on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel.   HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Juhul kui haldusorgan ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise asjaolu tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga, mis tähendab, et haldusakt ei pruugi läbida kohtulikku kontrolli. Riigikohus on öelnud, et otsustus selle üle, milline asjassepuutuvatest ja kaitsmist väärivatest õigustest ja huvidest on kaalukam, on halduse kaalutlusõiguse tuum.

Seega on diskretsiooni kohaldamine KOV-idele suur vabadus, millega kaasneb suur vastutus. Lisaks diskretsiooni kohaldamisele lubatud piirides, arvestades diskretsiooninormi eesmärki, peab iga diskretsiooniotsus olema kooskõlas proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja õiguskindluse põhimõttega.

Peamine vahend diskretsioonivigade vältimiseks on õiglane menetlus, mis eeldab erapooletut ja heas usus käitumist, puudutatud isikute ning ametiasutuste kaasamist otsuse tegemisse ning ka seda, et tehtud valikut tuleb põhjendada ja võimaldada asjaosalistel anda oma arvamus tehtava otsuse suhtes.

Ärakuulamise teostamine ei ole ainult võimalus menetlusosalisele oma seisukohti väljendada, vaid võimaldab välja selgitada need olulised aspektid, mida kaalutlusotsuse tegemisel tuleb arvestada. Näiteks tuleb planeerimismenetluses kaasata kõik puudutatud isikud ja ametiasutused, et oleks võimalik hinnata seda, milline on parim võimalik lahendus ruumilise planeerimise mõttes, arvestades igakülgselt just konkreetse asukoha osas elukeskkonna parendamise põhimõtteid.

Kokkuvõtlikult saab asuda seisukohale, et vaatamata KOV-i laiale ülesannete spektrile, on otsustuste õiguspärasuse eeldused universaalsed. Seega ei oma tähtsust, kas menetlust viib läbi planeerimisnõunik, maakorraldaja või sotsiaalnõunik ning see, kas lõplik otsustaja on valitsus või volikogu  –  lõplikud aktid peavad oma põhiolemuselt suures osas vastama käesolevas infokirjas toodud eeldustele, et läbida kohtulikku kontrolli ning tagada sisuliselt korrektsete otsuste tegemine kohaliku elu tõrgeteta toimimiseks.  Teiste sõnadega tähendavad kohtuliku kontrolli sõela läbivad haldusaktid efektiivsema haldusmenetluse ning parema kohaliku elu küsimuste lahendamise.

Siret Saks
Vandeadvokaat