Toimingupiirang: korruptsiooni levinuim juhtum

04.03.2022 Toimingupiirang: korruptsiooni levinuim juhtum

Korruptsioonist rääkides tulevad esimesena meelde altkäemaksud ning vara või võimu korruptiivne kasutamine. Tegelikult on aga üks korruptsiooni sagedasemaid juhtumeid, mis võib igapäevategevuses jääda ka märkamatuks, nn toimingupiirang. Lihtsustatult öeldes tähendab toimingupiirang keeldu tegutseda huvide konfliktis. Millal esineb toimingupiirang kohalikus omavalitsuses ning mis on selle tagajärjed?

  1. Kes on KOV-is ametiisik?

Ametiisik on korruptsioonivastase seaduse kohaselt füüsiline isik, kellel on avaliku ülesande täitmiseks ametiseisund. Avalik ülesanne on seaduse alusel riigile, KOV-ile või muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanne. Avaliku ülesande täitmisega on tegu ka siis, kui KOV on seadusest tulenevat ülesannet volitanud täitma eraisikut. Seejuures ei ole vahet, kas isik täidab talle pandud ülesandeid alaliselt või ajutiselt, tasu eest või tasuta, teenistuses olles või vabakutselisena või lepingu, nimetamise või valimise alusel.

Näited ametiisikutest:

  • sotsiaalametnik, järelevalveinspektor (nt keskkonna, töökaitse vm alal), õigusloome ja poliitika kujundamisega tegelev spetsialist, riigihangete spetsialist, pearaamatupidaja, asjadevalitseja, andmekogu haldur, tõendeid väljastav arhivaar;
  • KOV-i poolt asutatud sihtasutuse tegevjuht, juhatuse ja nõukogu liige;
  • KOV-i osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige, pankrotihaldur;
  • arst, õpetaja, füüsiline isik, kes täidab talle antud avalik-õiguslikke haldusülesandeid või teostab täidesaatva riigivõimu volitusi;
  • parkimiskontrolör, andmekaitseametnik;
  • kõiksugu otsustuskomisjonid – nt arhitektuurikonkursi žüriil on otsustuspädevus siis, kui neil on iseseisev valikupädevus ning nende arvamus ei ole vaid soovitusliku iseloomuga.
  1. Mis on toimingupiirang?

Ametiisikul on korruptsioonivastase seaduse kohaselt keelatud nt korruptiivse tulu saamine ning ametiseisundi, avaliku vahendi, mõju ja siseteabe korruptiivne kasutamine. Praktikas on kõige levinum ja keerukam korruptsioonijuhtum aga toimingupiirang. Väga üldistatult võib öelda, et toimingupiirang kehtib, kui ametiisikul esineb huvide konflikt ehk olukord, kus tuleb valida kahe olulise huvi vahel.

Seadus määratleb toimingupiirangud järgmiselt.

  • 11. Toimingupiirangud

  (1) Ametiisikul on keelatud toimingu või otsuse tegemine, kui esineb vähemalt üks järgmistest asjaoludest:

  1) otsus või toiming tehakse ametiisiku enda või temaga seotud isiku suhtes;

  2) ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust;

  3) ametiisik on teadlik korruptsiooniohust.

Näiteks on keelatud toimingud, mille adressaadiks on ametiisik ise või temaga seotud isik (see hõlmab ka nt otsuseid sellise äriühingu kahjuks, mille liige on ametiisiku naise ema, või sellise sihtasutuse eelistamist, mille on asutanud ametiisiku vanaisa); tehingud, mille teiseks osaliseks on ametiisik ise või temaga seotud isik (nt endale kuuluvalt tõlkebüroolt teenuse tellimine); tehingud teise tööandjaga, kellega ametiisikul on töösuhe ehk kellega ametiisik on sõltuvusvahekorras. Toimingupiirang rakendub põhimõtteliselt ka juhul, kui nt asutuse juht sõlmib asutuse nimel liisingulepingu sellise auto osas, mida ta tulevikus ise kasutama hakkab, määrab endale telefonilimiidi, tellib oma kabinetti uue sisustuse jms. Punkti 2 (muu huvi) näiteks on olukord, kus ametiisik teab, et tema abikaasa võib asuda juhtima ettevõtet, mille kohta ametiisik teeb otsustuse.

Tähtis on see, et toimingupiirang on väga formaalne. See tähendab, et pole oluline, kas isik hääletab otsuse poolt või vastu ning kas see mõjutab tulemust või mitte. Ka ei ole oluline, kas ametiisik reaalselt kasutab oma pädevust (nt suunab otsust sisuliselt) või mitte.

Allpool vaatleme, kuidas määratleda toimingupiirangu kolme põhielementi: otsus, toiming ja seotud isik.

Otsuse eesmärk on tuua siduvalt kaasa teise isiku õiguse või kohustuse tekkimine, muutmine või lõppemine. Näitena saab tuua asutuste juhid, süüteo menetlejad, soodustuste andmise otsustajad, hanke- jm lepingute sõlmijad, KOV-i volikogu liikmed, aga ka nõunikud või spetsialistid, kes teevad otsustamise sisulisi ettevalmistusi. Otsuse mõiste kohaldamisalas on ka nt isikud, kes osalevad munitsipaalvara hankimise, haldamise, erastamise, võõrandamise või kasutusse andmisega, teenuste tellimisega ning eelarvevahendite, EL-i fondide vahendite ja välisabi kasutamisega seotud lepingute sõlmimisel (nagu majandus- ja haldusametnikud, koolitusjuhid, IT-juhid ning riigihangete, konkursside, projektide ja toetuste otsustamisega seotud ametiisikud).

Toiming on aga teisele isikule õiguslikku või faktilist tagajärge põhjustav tegevus, mis ei ole otsuse tegemine. Toiming võib seisneda ka tegevusetuses või viivituses. Toimingu näiteks on kinnipidamine, läbiotsimine, vaatlus, registrikanne, vahetu sund (füüsilise isiku, looma või asja mõjutamine füüsilise jõu, erivahendi või relvaga), hädaabi numbrile vastamine ja päästetöö päästeseaduse tähenduses, tee sulgemine, selgituse või muu mittesiduva akti andmine, tuvastamine, tõendamine, tõestamine tõestamisseaduse tähenduses, väljatõstmine.

Seotud isik on:

  • ametiisiku sugulane;
  • juriidiline isik, milles ametiisikul või temaga seotud isikul on vähemalt 1/10 osalus. Osalus võib olla nii otsene kui ka kaudne, st varjatud;
  • juriidiline isik, mille juhtimis- või kontrollorgani liige on ametiisik ise või temaga seotud isik. Juhtimis- või kontrollorganiks on juhatus, nõukogu, täis- või usaldusühingut esindama volitatud osanik, prokurist, asutaja kuni juriidilise isiku registrisse kandmiseni, likvideerija, pankrotihaldur, audiitor, revident või revisjonikomisjon ning ka välismaa äriühingu filiaali juhataja;
  • muu isik, kelle seisund ametiisikut mõjutab – nt see, kes allub ametiisiku korraldustele või tegutseb tema huvides ja arvel. Siia hulka kuulub nt tegutsemine agendi- või komisjonilepingu alusel ning ka kõikvõimalikud variisikud.

Erandid toimingupiirangust on loetletud korruptsioonivastase seaduse § 11 lõikes 3. Praktikas on neist kõige tähtsamad järgmised:

  • õiguse üldakti vastuvõtmine. KOV-is on üldaktideks eelkõige määrused, aga ka eelarve;
  • hädaseisund ja edasilükkamatu toiming – nt veeavarii või tulekahju korral;
  • olukord, kus ametiisikut ei ole võimalik asendada – nt kui puudub ülemus (vallavolikogu liige või vallavanem) või pole sama head vastava valdkonna asjatundjat;
  • rutiinsed otsused – kui otsuseid tehakse mitmekordselt, kindlate reeglite ja väljakujunenud aluste järgi. Rusikareegel on see, et mida väiksem on kaalutlusõigus ja otsustusvabadus, seda suurem on tõenäosus, et otsus on rutiinne.
  1. Mida toimingupiirang kaasa toob?

Toimingupiirangu korral on ametiisikul keelatud anda oma alluvale ülesandeks teha toimingut või otsust tema asemel (nn alla delegeerimine). Seevastu peab ametiisik viivitamata teavitama oma vahetut juhti või isikut või organit, kes teda ametisse nimetab. Viimane teeb toimingu või otsuse ise või annab selle ülesande teisele ametiisikule (nn üles delegeerimine).

Üldjuhul peab ametiisik toimingupiirangu korral ennast taandama. Taandamisel on soovitatav arutelu ajaks ruumist lahkuda ning sedafikseeritakse, nt koosoleku protokollis.

Toimingupiirangu rikkumine on keelatud ja karistatav – üldjuhul väärteona, suures ulatuses (kui küsimuse väärtus on vähemalt 40 000 eurot) aga ka kuriteona.

Oluline on, et mitte igasugune toimingupiirang ei too kaasa tehtud otsuse õigusvastasust ja tühistamist. Siin on oluline see, kas toimingupiirang mõjutas otsustamise tulemust või mitte. Nt kui arhitektuurikonkursi žüriis on 9 liiget, kellest 1 rikub toimingupiirangut, ning žürii otsus on konsensuslik, siis on kohtupraktikas leitud, et puudub põhjus arvata, et üks žüriiliige saanuks mõjutada ülejäänud 8 liiget tegema talle soodsat otsust (kohtuasi nr 3-16-827).