Turgu valitseva ettevõtja andmed võivad olla avalikud?

27.10.2021 Turgu valitseva ettevõtja andmed võivad olla avalikud?

Avalik teave ei ole ainult see teave, mis on riigi või kohaliku omavalitsuse asutuse valduses. Teatud juhtudel on avalik ka teave, mida valdavad eraõiguslikud isikud, sh näiteks turgu valitsevad ettevõtjad. Millist teavet ja millal peavad turgu valitsevad ettevõtjad jagama?

Avaliku teabe valdajaks on ka turgu valitsev ettevõtja

Kui erasektor liigub suurema andmekaitse suunas (millele andis hoogu GDPR), siis avalik sektor – suurema avalikustamise suunas. Avalikuks teabeks on üldjuhul igasugune teave, mis on saadud või loodud avalikke ülesandeid täites. Avaliku teabega seonduvat reguleerib avaliku teabe seadus. Lihtsustatult öeldes tuleb avaliku teabe seadusega tagada, et avalike ülesannete täitmise käigus loodud teave oleks avalik ning juurdepääsetav kõigile. See on vajalik, et avaliku võimu tegevus oleks läbipaistev ja kontrollitav.

Seejuures pole avalik teave vaid see teave, mis on riigi või kohaliku omavalitsuse asutuse valduses. Kui avalikke ülesandeid täidab eraõiguslik isik (nt kui EAS jagab toetusi või mõni eralasteaed osutab lastehoiuteenust), siis ka selle eraõigusliku isiku valduses olev teave on avalik niivõrd, kuivõrd see puudutab avalike ülesannete täitmist. Avaliku teabe seaduses sisaldub huvitav reegel, et avaliku teabe valdaja on ka ettevõtja, kes on kaubaturul valitsevas seisundis, omab eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli – seda teabe osas, mis puudutab kaupade ja teenuste pakkumise tingimusi, hindu ja nende muudatusi. Selliseid ettevõtjaid puudutava teabe suurt avalikkust toetab avaliku teabe seaduse eesmärk. Nimelt on turgu valitseval ettevõtjal põhimõtteliselt oma seisundist tulenevalt võimalik tegutseda turul sõltumatult tarnijatest, konkurentidest ja tarbijatest, mistõttu on teised turuosalised (sh tarbijad) justkui tinglikult allutatud sellise ettevõtja võimule. Tarbijate võimalus kontrollida taolise ettevõtja tegevust (nt hindade kujunemist detailselt) toetab selliselt avaliku teabe seaduse laiemat eesmärki anda kodanikele võimalus kontrollida üldisemalt nö võimu teostamist. Selliselt võiks seaduse sõnastuse kohaselt justkui lähtuda lihtsast reeglist, et turgu valitseva ettevõtja andmed peavad alati olema avalikud. Tegelikkuses olukord nii lihtne siiski ei ole.

Viidatud reegel põrkub tugevalt isikute (sh turgu valitseva ettevõtja) õigusega hoida ärisaladused konfidentsiaalsena. Ärisaladuste avaldamine kolmandatele isikutele võib ka turgu valitseva ettevõtja puhul oluliselt kahjustada äritegevust, vähendada konkurendi motivatsiooni kujundada turustrateegiat omaenda ärilistest kaalutlustest lähtuvalt ja selliselt hoopis kahjustada turul veel alles jäänud konkurentsi.

Avalike ülesannete täitmise tähtsus

Selliselt on oluline esile tuua, et kuigi seadus seda otsesõnu ei sätesta, on siiski kohtupraktikas leitud, et vastava reegli alusel on turgu valitsev ettevõtja avaliku teabe valdajaks vaid siis, kui ta täidab avalikke ülesandeid. Nii on Tallinna Halduskohus leidnud, et kuna avaliku teabe seaduse eesmärgiks on tagada just avalikuks kasutamiseks mõeldud teabe avalikkus, siis ei ole avalikuks teabeks mitte igasugune turgu valitsevat seisundit omava ettevõtja majandustegevust puudutav teave, vaid avalike ülesannete täitmisel loodud teave, mille vastu on avalikkusel põhjendatud huvi (Tallinna Halduskohus 31.10.2017 nr 3-15-2945). Tõsi, selle kohtulahendi osas võib esitada ka vastuargumendi, et avalikke ülesandeid täitvate eraisikute valduses oleva teabe avalikkus on tagatud juba muude sätete alusel, olenemata sellest, kas ettevõtja on turgu valitsev või mitte, mistõttu on kaheldav, kas turgu valitseva ettevõtja andmete avaldamist tuleks sellisel viisil piirata. Siiski näitab vastav kohtupraktika selgelt seda, et turgu valitseva ettevõtja andmete avalikustamine ei saa olla kergekäeline ja on ilmselt ka viidatud reegli puhul allutatud teatud tingimustele.

Samuti ei ole ka praktikas teada juhtumit, kus ettevõtja, kes on kaubaturul valitsevas seisundis, omab eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli ja ei teosta sealjuures avalikku ülesannet, peaks avaldama muidu ärisaladuseks loetavat teavet kolmandatele isikutele.

Seega tuleb turgu valitsevatel ettevõtjatel arvestada, et on olemas oht, et teatud nende valduses olevat teavet võidakse laiemalt kui täiesti tavapärase ettevõtja korral, lugeda avaliku teabe seaduse kohaselt avalikuks teabeks, mis peab olema juurdepääsetav igaühele. Suure tõenäosusega tuleks aga siiski igakordselt eraldi hinnata, kas turgu valitsev ettevõtja teostab avalikku ülesannet ning kas küsitud teave on loodud just seda avalikku ülesannet täites.

Teabe avaldamise ulatus

Praktikas võivad turgu valitseva ettevõtja suhtes esitatud teabenõuded siiski tekitada mitmeid detailseid küsimusi – milliseid andmeid tuleb avaldada (kas avaldada tuleks hindu, hinnakomponente, kulusid või hinnastamismudeleid) ning kui üksikasjalikult peab teavet andma ja kas väljastama peab ka alusdokumente (nt kokkuleppeid, majandusanalüüse)?

Siin tulevad mängu avaliku teabe seadusest tulenevad erandid teabe väljastamisele. Kõige olulisemaks erandiks on, et avaldama ei pea teavet, mille avalikustamine võib kahjustada ettevõtja ärisaladust. Ent ka siin jääb õhku küsimus, kui laialt erandit tõlgendada – kas arvestada vaid turgu valitseva ettevõtja enda ärisaladust või ka ettevõtja äripartnerite või muude kolmandate isikute ärisaladusi?

Omaette küsimus on see, millist teavet üldse saab lugeda ärisaladuseks. Konkurentsiseaduse kohaselt määrab ettevõtja ise kindlaks, mida ta peab oma ärisaladuseks, kuid vastav otsus peab olema põhjendatud. Ärisaladuse mõiste on määratletud ebaausa konkurentsi takistamise ja ärisaladuse kaitse seaduses, mille järgi peab ärisaladus vastama korraga kolmele tunnusele:

(1) see ei ole kogumis või üksikosade täpses paigutuses ja kokkupandult üldteada või kergesti kättesaadav nende ringkondade isikutele, kes tavaliselt kõnealust laadi teabega tegelevad;

(2)  sellel on kaubanduslik väärtus oma salajasuse tõttu;

(3) selle üle seaduslikku kontrolli omav isik on asjaoludest lähtuvalt võtnud kasutusele vajalikke meetmeid, et hoida seda salajas.

Samuti võivad turgu valitseva ettevõtja puhul kõne alla tulla ka muud alused teabe väljastamisest keeldumiseks – nt siis, kui väljastamine oleks kulukas või aeganõudev, sest teave tuleks suures mahus süstematiseerida.

Nagu näha, isegi kui möönda turgu valitseva ettevõtja kvalifitseerumist avaliku teabe seaduse mõttes teabevaldajaks, on kohustuse reaalse sisu osas rohkem küsimusi kui vastuseid. Eelviidatud halduskohtu otsusest tulenevalt saab juhinduda küll reeglist, et avalikustamiskohustus võiks põhimõtteliselt eksisteerida igal juhul üksnes sellise teabe osas, mis on loodud avalike ülesannete täitmisel, kuid isegi siis võib reaalselt avaldamisele kuuluva teabe hulk olla täiendavalt piiratud.